歷史上，中國城鎮(zhèn)化的融資方式是比較成功的，中國的財政和金融支持支撐了大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資。然而，考慮到未來10—20年，中國仍將有3億新增轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，中國不僅需要消除城鎮(zhèn)居民和現(xiàn)有轉(zhuǎn)移人口之間公共服務(wù)水平的不均等，還需要為今后新增的

轉(zhuǎn)移人口提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)，未來財政體系也需要為滿足全國統(tǒng)一的最低公共服務(wù)水平提供資金。只有通過適當(dāng)改革并建立一套新型的融資體系，中國的財政和金融體系才能為即將到來的財政支出和融資需求提供必要的支撐。

這套新型的融資體系需要合理引導(dǎo)資源的優(yōu)化配置，使勞動力和企業(yè)的流動更加高效，使之流向生產(chǎn)率最高的地方和行業(yè)；也需要在某種程度上推進(jìn)社會的公平性，需要促進(jìn)轉(zhuǎn)移人口及其家屬的市民化，使其真正融入城鎮(zhèn)生活；此外，這套融資體系還必須是穩(wěn)健、可持續(xù)的，這意味著在土地出讓收入減少的大趨勢下，地方政府需要開拓新的財源以代替土地收入，同時在信貸總量難以繼續(xù)攀升的基礎(chǔ)下，應(yīng)該讓地方政府在一定條件下更大范圍地利用債券市場融資。金融部門既要有效地滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需求，同時也要對地方政府施加必要的金融紀(jì)律，以避免對金融部門的擾亂破壞。最后，私營部門在融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共服務(wù)方面也應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。

因此，總體上講，中國未來的融資體系需要更加有助于中國實現(xiàn)一個高效、包容和可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化模式。

一、高效的融資體系

展望未來，隨著勞動力和資本供給增長的放緩，中國的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長將更多地依賴于生產(chǎn)率的擴張，而生產(chǎn)率的增長需要改善資源的配置方向和結(jié)構(gòu)，這需要一個高效的融資體系加以支持。

第一，高效的融資體系需要促進(jìn)人口和資源的流動，使之流向生產(chǎn)率最高的部門。城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是要為城市的增長與繁榮尋找可持續(xù)的動力之源，最原始的動力通常來自于生產(chǎn)率的擴張。生產(chǎn)率的變化通過改變勞動力、土地和資源的重新分布，從而重塑城市的增長動力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的擴張使農(nóng)村產(chǎn)生富余的勞動力，并使之成為工業(yè)生產(chǎn)者，從而完成農(nóng)村到工廠的轉(zhuǎn)變；工業(yè)生產(chǎn)率的擴張則通過自動化替代一部分制造業(yè)勞動力，并使之進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，從而完成工業(yè)城市到服務(wù)業(yè)城市的轉(zhuǎn)變。作為一個結(jié)果，生產(chǎn)率的變化使勞動力平衡分布在不同行業(yè)，從而產(chǎn)生可持續(xù)的增長。

從美國經(jīng)驗來看，約計1%的農(nóng)業(yè)勞動力貢獻(xiàn)了約計1%的GDP、約計20%的制造業(yè)勞動力貢獻(xiàn)了22%的GDP、約計79%的服務(wù)業(yè)勞動力貢獻(xiàn)了77%的GDP。總體上，美國勞動力的行業(yè)分布比例和GDP的貢獻(xiàn)度基本相等，這說明美國的城市增長實現(xiàn)了十分完美的平衡匹配。

然而，全球和中國經(jīng)驗卻是另一富景象。全球勞動力的37%集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，卻只是貢獻(xiàn)了6%的全球GDP；中國勞動力的35%從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也只是貢獻(xiàn)了11%的中國GDP，這顯然是嚴(yán)重的不平衡?？傮w上說，造成這種不平衡的根源是在三大產(chǎn)業(yè)部門中，特別是農(nóng)業(yè)部門中，全球和中國的勞動生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國。

如果中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率達(dá)到更高的水平，從而使就業(yè)分布與產(chǎn)值分布達(dá)到更為一致的水平，即假如2011年11%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值由11%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率來生產(chǎn)，那么便可節(jié)約出24%（注：35%—11%）即1.8億農(nóng)業(yè)勞動力（注：中國2011年勞動力總量為7.6億，1.8億=7.6億×24%）。這些被節(jié)約的1.8億勞動力可以從事比生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品具有更高效率和更高經(jīng)濟(jì)價值的制造業(yè)或服務(wù)業(yè)產(chǎn)品。

從這個角度評估，中國下一階段城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，重點之一即是表現(xiàn)在城市增長動力的轉(zhuǎn)型上，而這將主要取決于生產(chǎn)率條件的變化，因此，一個合適的投資和融資決策應(yīng)該區(qū)別中國不同區(qū)域、不同城市的實際情況，針對性地實施差別化的投融資政策，以有效投資驅(qū)動生產(chǎn)率擴張，從而實現(xiàn)增長動力的重塑，也使得城鎮(zhèn)化在真正意義上可以成為經(jīng)濟(jì)增長的動力。

第二，高效的融資體系需要有助于內(nèi)陸制造業(yè)的轉(zhuǎn)型。從國際經(jīng)驗觀察，在城鎮(zhèn)化的不同階段，生產(chǎn)率擴張的來源并不完全相同。通常在城鎮(zhèn)化的初始階段，勞動力從農(nóng)業(yè)向制造業(yè)的轉(zhuǎn)移是實現(xiàn)生產(chǎn)率提升的主導(dǎo)途徑，這是一種結(jié)構(gòu)性的提升。然而，隨著勞動力轉(zhuǎn)移速度的放緩，制造業(yè)內(nèi)部的不同部門之間勞動力的重新配置以及制造業(yè)在不同城市之間的重新分工往往成為生產(chǎn)率擴張最主要的途徑，這是一種分工所帶來的提升。

中國目前正處于這種轉(zhuǎn)換之中。從區(qū)域之間的分工來看，沿海城市由于土地成本和勞動力成本的上升，對于制造業(yè)的吸引力正在下降。但是內(nèi)陸地區(qū)，特別是20 世紀(jì)80、90 年代出生率很高的河南、江西和廣西省，現(xiàn)在的人口紅利依然存在，且較為顯著，勞動力成本仍低于馬來西亞、泰國、菲律賓等亞洲經(jīng)濟(jì)體，這吸引制造商從中國的沿海遷至內(nèi)陸地區(qū)。原則上，這可以說是一種跨區(qū)域的制造業(yè)重新配置，也是一種對沖沿海成本上升的必然選擇。從一個城市之間的分工來看，內(nèi)陸中心城市在未來的制造業(yè)發(fā)展浪潮中通常是作為中高端科技型產(chǎn)業(yè)的中心，中低端制造業(yè)為了規(guī)避地價和房價，往往傾向于成為生產(chǎn)和制造中心，從而形成中心—外圍城市、中心城區(qū)—郊區(qū)之間的制造業(yè)分工。

為了順應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和金融支持方向也應(yīng)做出必要的轉(zhuǎn)變：（1）擴大對于沿?！獌?nèi)陸之間交通一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資和融資支持力度，將內(nèi)陸城市與沿海城市聯(lián)成一體，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；（2）擴大對于城市之間的交通網(wǎng)絡(luò)化設(shè)施的投資和融資支持力度，通過城際公交、城際鐵路、城際客運、支線機場軌道交通將城市與郊區(qū)、中心與外圍之間聯(lián)成一體，降低生產(chǎn)和貿(mào)易成本。

第三，高效的融資體系需要有助于沿海省市向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型。與內(nèi)陸城市不同，沿海城市處于不同的階段，未來深圳、上海等較為發(fā)達(dá)的城市，正處于從工業(yè)城市向服務(wù)業(yè)城市的轉(zhuǎn)型之中，生產(chǎn)率的擴張將主要來自于高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。這種轉(zhuǎn)型所催生的金融需求結(jié)構(gòu)也將發(fā)生系統(tǒng)性轉(zhuǎn)換。

從國際經(jīng)驗觀察，工業(yè)城市或者說以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為核心特征的城市化階段，大生產(chǎn)和大金融是最為突出的表現(xiàn)形式。如果沒有金融系統(tǒng)的支持，資本密集度極高的大規(guī)模生產(chǎn)便無法實現(xiàn)；如果沒有金融系統(tǒng)的支持，資金消耗極大的交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)便無法建設(shè)，也就沒有與大生產(chǎn)相匹配的大零售或者大物流系統(tǒng)。

然而在由工業(yè)城市向服務(wù)業(yè)城市轉(zhuǎn)型的過程當(dāng)中，城市工業(yè)內(nèi)部不同產(chǎn)業(yè)之間的重組與并購活動不斷增多，最終將城市競爭力的導(dǎo)向由制造轉(zhuǎn)向服務(wù)，特別是現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。觀察這個變化趨勢，可以發(fā)現(xiàn)，在這個轉(zhuǎn)變過程中，金融的支持作用已經(jīng)不是體現(xiàn)在對制造業(yè)生產(chǎn)活動的支持，金融成為制造業(yè)并購的推動力。反過來，一旦城市完成向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型，實體經(jīng)濟(jì)的利潤來源、風(fēng)險分布、融資期限結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻的變化，從而也對金融系統(tǒng)提出了新的需求。

總體上觀察，以服務(wù)業(yè)為核心特征的城市化階段，規(guī)模的重要性下降、小眾或個性化生產(chǎn)的比重上升，而且伴隨信息通訊網(wǎng)絡(luò)以及電子商務(wù)平臺的興起，消費的空間約束有所弱化，供應(yīng)鏈的配送和反應(yīng)效率顯著提升，使得立足于定制化的消費比重增多，這也進(jìn)一步刺激了小眾生產(chǎn)的可能空間。因此，大規(guī)模生產(chǎn)向小眾化生產(chǎn)轉(zhuǎn)換，也必然會進(jìn)一步刺激金融系統(tǒng)由工業(yè)時代為大企業(yè)提供金融服務(wù)的商業(yè)模式轉(zhuǎn)向為中小創(chuàng)新型企業(yè)提供金融服務(wù)的商業(yè)模式。

二、包容的融資體系

中國正在實施以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)，這需要一個更加包容性的公共財政體系加以支持。

過去二十年，中國的公共財政體系相對有效地滿足民眾對社會公共服務(wù)不斷增長的需求，公共服務(wù)水平和覆蓋率都有所提高，社會保障體系覆蓋的人數(shù)也在增加，有更多的城市和農(nóng)村居民參加了養(yǎng)老計劃。盡管效果顯著，然而，問題也十分明顯，并突出地表現(xiàn)對流動人口及其家屬的忽視。2011年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為51%（常住城鎮(zhèn)人口規(guī)模為6.9億），但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35%（戶籍城鎮(zhèn)人口為4.6億），兩者差值達(dá)16個百分點。考慮到中國的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、公共服務(wù)均在一定程度上與戶籍掛鉤，這種差距本身即意味著非戶籍人口，主要是遷移人口，并非真正意義上的城鎮(zhèn)居民。因此，以人為核心的包容型城鎮(zhèn)化需要中國的公共財政體系進(jìn)行必要的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城市居民和城市移民之間的機會均等和公共服務(wù)均等以及城鄉(xiāng)一體化。從目前各方凝聚的共識來看，戶籍改革的重點在于同步降低城鎮(zhèn)戶籍門檻和建立可以攜帶的“最低公共服務(wù)包”為依托的居住證制度，以加強流動人口服務(wù)的公平性，促進(jìn)流動。

第一，一個包容性的公共財政系統(tǒng)需要給予農(nóng)民工更多的關(guān)注。農(nóng)民工已經(jīng)成為中國勞動市場日益重要的一個組成部分，2012年，農(nóng)民工在勞動力市場的比重超過30%，而且這一比重在未來會更大。平均而言，他們的受教育水平高于一般的農(nóng)村勞動力，他們有較強的意愿留在城市，因此，他們未來的去向?qū)τ趧趧恿κ袌龊统鞘猩a(chǎn)、消費而言都有很大的影響，但是目前在社會公共服務(wù)缺少的情況下，他們的潛力未能充分展現(xiàn)，調(diào)查數(shù)據(jù)表明，他們在城市的生活年限通常為7～9年，這主要是因為他們在城市難以獲得住房及教育、醫(yī)療等服務(wù)。

第二，一個包容性的公共財政系統(tǒng)也需要對農(nóng)民工子女的在城市的教育帶來更多便利。在過去的十多年，中央政府關(guān)于農(nóng)民工子女在城市接受教育的政策已經(jīng)有了積極的變化，要求地方政府把農(nóng)民工子女納入當(dāng)?shù)氐慕逃w系，中央和地方政府都對此給予財政支持，這項政策改善了農(nóng)民工子女在城市公立學(xué)校入學(xué)的情況。不過，到目前為止，農(nóng)民工子女在城市公立學(xué)校就學(xué)方面仍然面臨不少困難，很多農(nóng)民工子女上的是打工子弟學(xué)校。例如，北京大約有30%的農(nóng)民工子女沒有在公立學(xué)校就讀。很多農(nóng)民工的子女還沒有與父母生活在一起，而是“留守兒童”；如果把他們包括在內(nèi)，那么只有大約一半的農(nóng)民工子女在城市的學(xué)校就讀。這意味著，如果更多的孩子跟著父母進(jìn)城生活的話，需要在城市的學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女將會急劇增加。

第三，一個包容的公共財政系統(tǒng)仍需要在養(yǎng)老、醫(yī)療和住房方面擴大覆蓋度。中國的養(yǎng)老改革已經(jīng)取得了重要的進(jìn)展，但仍然不夠。在過去十五年，中國在擴大養(yǎng)老體系的覆蓋范圍方面取得了顯著的進(jìn)展。醫(yī)療改革使得醫(yī)療保險的覆蓋范圍有了非常顯著的擴大，但對于農(nóng)民工而言手續(xù)繁復(fù)，而且價格更高。而且，到目前為止，很少有農(nóng)民工擁有自己的住房，更少有農(nóng)民工有能力以目前的價格購買住房，尤其是在大城市。現(xiàn)在只有0.6%的農(nóng)民工在他們工作的地方擁有住房。盡管中國的保障房建設(shè)從2009年開始有個顯著進(jìn)展，然而，只有少數(shù)地方將農(nóng)民工納入到覆蓋范圍。

三、可持續(xù)的融資體系

中國未來的城鎮(zhèn)化融資體系不僅是高效和包容，也需要是穩(wěn)健和可持續(xù)的，為了實現(xiàn)這一點，至少需要做出幾點改變：

第一，減少對土地融資的依賴。過去，出售土地或者依賴土地從事債務(wù)融資是中國的地方政府獲取資金的一個重要來源，這在中國，被稱為“土地財政”，然而，目前這個收入正在日益減少。賣地收入是地方財政的重要來源，在2010年的最高峰時期，賣地收入占到了GDP的7.5%，幾乎與地方政府的其他收入總和相當(dāng)。然而，近年來，由于土地補償及的相關(guān)成本快速上升，賣地收入有所下滑，從2010年占GDP的4.2%跌至2012年的1.2%，征地補償大幅度提高是收入下滑的主要原因。征地補償從2008年占GDP的不到5%（或總收入的15%）升至2012年的2.6%，幾乎占到總收入的一半。不斷下滑的賣地收入意味著中國的地方政府不能再像過去那樣為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供源源不斷的資金。此外，土地價格更容易發(fā)生周期性波動，從而給地方政府的融資能力來去沖擊，如果整個地方部門都嚴(yán)重依賴土地收入來為借款提供擔(dān)保，系統(tǒng)性風(fēng)險將會明顯提高。

第二，控制地方政府債務(wù)擴張的速度并減少地方政府債務(wù)融資對銀行的依賴。盡管中國的整體公共債務(wù)水平，包括主權(quán)國家債務(wù)和地方政府債務(wù)在內(nèi)，以國際標(biāo)準(zhǔn)來衡量并不高。截至2013年6月底主權(quán)債務(wù)約為GDP的18%，如果加上或有債務(wù)，則為GDP的22.7%。根據(jù)國家審計署2013年的審計報告，加上地方政府的債務(wù)，總體的直接和或有公共債務(wù)規(guī)模在2013年6月底約為GDP的55.6%，這一比重仍低于最保守的警戒線（60%）。

然而，從擴張速度看，地方債務(wù)的隱含風(fēng)險則是不能忽視的。2013年對政府性債務(wù)的審計表明，地方政府債務(wù)持續(xù)快速增長，2010年至2013年的年均增速約為20%左右；有兩個省、31個地市、29個縣和148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的再融資比率超過20%；平均債務(wù)拖欠比率為1.01%，但個別城市超過了10%，情況最糟糕的城市達(dá)到了16.36%。而且，地方債務(wù)的擴張更多地依賴于銀行，在2013年6月底的地方政府債務(wù)余額中，有56.6%來自銀行貸款，在資本市場上發(fā)行的債券僅占10.3%，考慮到銀行融資的期限往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于債券融資，如果在某個年度遭遇集中到期支付而地方財政不足的情況，那么金融風(fēng)險就會加大。

（本文節(jié)選自巴曙松教授及楊現(xiàn)領(lǐng)博士著作《新型城鎮(zhèn)化融資與金融改革》，該書于2014年12月由中國工人出版社出版發(fā)行，本文僅代表作者觀點）